Extensión >Columnas y Opinión

Proyecto de AFP Estatal: el análisis de Gonzalo Sanhueza

3 mayo, 2015 I Compartir:   

En junio de 2014, la Presidenta Michelle Bachelet envió al Congreso el Proyecto de Ley que crea una AFP Estatal. El Proyecto de Ley, que mantiene el actual Sistema de Capitalización Individual, contempla la incorporación de un actor estatal al Sistema con el objeto de mejorar la cobertura, especialmente en ciertos grupos de trabajadores definidos como prioritarios, y aumentar la competencia, a través de una mayor movilidad entre las AFPs y una disminución en las comisiones cobradas.

El Proyecto de Ley establece además que, “con el objeto de garantizar la igualdad de condiciones entre empresas públicas y privadas que operen en un mismo mercado” (Proyecto de Ley que crea una AFP Estatal), la AFP del Estado estará sujeta prácticamente de forma integral a las exigencias que en materia de creación, funcionamiento y disolución rigen a las AFPs privadas. No obstante, la evidencia en países de la OECD indica que, en algunas ocasiones, basta con la sola presencia de un actor estatal para generar distorsiones y desincentivar la entrada de nuevos actores en el mercado, debido al impacto que éste podría tener en el equilibrio competitivo de dicho mercado. Esto se explica por las diferencias inherentes que existen entre ambos tipos de empresas las que, sumadas a los objetivos planteados para la empresa pública, pueden derivar en conductas anticompetitivas por parte de la empresa del Estado.

En el caso de la AFP Estatal se identifican cinco diferencias principales que podrían poner en peligro el equilibrio competitivo del Sistema: (i) Mejores condiciones en el acceso a financiamiento. Lo más probable es que los acreedores asuman la existencia de garantías estatales explícitas o implícitas sobre la deuda de la AFP Estatal, lo que se traduciría en condiciones de financiamiento preferenciales, tales como menores tasas de financiamiento o la aprobación de mayores niveles endeudamiento; (ii) Trato diferenciado en materia de quiebra financiera. La AFP Estatal podría estar protegida de los procedimientos de insolvencia o quiebra, lo que le permitiría arrastrar pérdidas por largos períodos de tiempo; (iii) Capital cautivo.

La AFP Estatal contaría con un capital “cautivo”, en la medida en que sus accionistas, a diferencia de los accionistas de las AFP privadas, no podrían reasignar su inversión tan fácilmente, aun cuando los retornos obtenidos por ésta sean bajos, lo que podría redundar en un uso ineficiente de los recursos; (iv) Acceso preferente a información y afiliados. La AFP Estatal podría acceder a bases de datos a las que el resto de las AFP no tienen acceso, como por ejemplo la base de datos del Servicio de Impuestos Internos o la del Instituto de Previsión Social. Además, ésta podría afiliar en forma preferencial a los trabajadores del sector público; y (v) Acceso a proveedores exclusivos. La AFP Estatal podría subcontratar servicios de otras entidades del Estado, tales como servicios de recaudación, de distribución de información y de afiliación, a precios inferiores a los precios de mercado o bien a precios no accesibles para el resto de las AFP privadas.

Por otra parte, algunos de los objetivos planteados para la AFP Estatal podrían derivar también en conductas anticompetitivas tales como: (i) La fijación de precios predatorios. La actual estructura de costos de la industria de AFP hace difícil una disminución en el nivel de comisiones para una AFP Estatal, a menos que ésta lleve a cabo prácticas predatorias, es decir, que ésta cobre comisiones por debajo de su costo marginal de producción.
La presencia de precios anormalmente bajos, tendría un efecto benéfico para los afiliados, sin embargo significaría una pérdida para la sociedad; (ii) La elección de tecnologías ineficientes. La AFP Estatal podría optar por una tecnología ineficiente, sobre invirtiendo inicialmente en tecnología. Esto le significaría elevados costos fijos, asegurándose un costo marginal relativamente bajo para así poder cobrar menores comisiones, no obstante esto se traduciría, nuevamente, en una pérdida social; y (iii) El beneficio de subsidios cruzados. La AFP Estatal podría verse beneficiada con una serie de subsidios cruzados, que le permipermitirían acceder a diversos servicios sobre la base de una estructura de costos artificialmente baja.
Es en este contexto, y considerando que en algunas ocasiones los organismos de defensa de la competencia y protección del consumidor no cuentan con el marco jurídico o con las atribuciones necesarias para velar por la libre competencia, que la prevención mediante el desarrollo de políticas que promuevan la “neutralidad competitiva” en los mercados en que concurren empresas públicas y privadas se presenta como una poderosa alternativa para minimizar dichos riesgos.

El concepto de neutralidad competitiva, introducido por la OECD y adoptado por países como Australia, Finlandia y Suecia, puede ser entendido como un marco jurídico y normativo según el cual empresas públicas y privadas están sujetas a un mismo conjunto de reglas, y ninguna dispone de ventajas injustificadas sobre la base de que el Estado tiene parte o la totalidad de su propiedad. En un sentido más amplio, ésta puede ser definida como una estructura de mercado en la cual no existen vínculos posibles entre empresas y el Estado que le otorguen ventajas competitivas a algún actor en particular.